השופטת א' פרוקצ'יה:
1. עניינה של העתירה המונחת בפנינו נוגע לאופן חישובו של מענק השחרור שיש לשלמו לקבוצת קצינים בצה"ל בשירות קבע, שהוצבו בתפקידי מחקר ביחידות שונות של הצבא, וזכו לדירוג עובדי מחקר, עם שחרורם מהצבא בתום תקופת שירות.
2. קצין המשרת בצבא זכאי בתנאים מסויימים ל"דירוג מחקר", אשר נושא בחובו גידול משמעותי בשכר. הזכאות לדירוג נקבעה בפקודות מטכ"ל 36.0108 (להלן: הפקודות), אשר כותרתה: "דירוג שכר אקדמי - עובדי מחקר". על-פי הקריטריונים הקבועים בפקודה במתכונתה הרלבנטית לענייננו, הזכאות לדירוג מחקר מתקיימת במקום שמדובר בקצין המשרת על-פי התקן בדרגת סרן לכל הפחות, בעל ותק שירות בן שלוש וחצי שנים, ויתרת שירות בת שנתיים, בעל תואר שני ממוסד אקדמי או תואר מהנדס, ואשר עוסק במחקר ובפיתוח בתחום מדעי הטבע והטכנולוגיה. העותרים, כולם קצינים בשירות קבע ביחידות מחשבים, הינם בוגרי העתודה האקדמית ופרוייקט "תלפיות". לאחר שעמדו בתנאים האמורים בפקודה, הם הוכרו כזכאים לדירוג מחקר, ושכרם הוגדל בהתאם. עם שחרור חלק מן העותרים משירות הקבע, ולקראת שחרור יתר הקצינים, התברר כי דירוג המחקר לגבי חלק מהם לא יבוא לידי ביטוי במענק השחרור, הניתן בתום השירות לכל חייל המשתחרר מצה"ל. על רקע זה הוגשה העתירה. הסעד המבוקש בה הוא להורות לרשויות הצבא להכיר בזכותם של העותרים למענק שחרור מצה"ל, שיחושב על-פי שכרם המשולם להם בפועל עובר לתום שירותם הצבאי, הכולל גם את רכיב דירוג המחקר.
טענות העותרים
3. העותרים טוענים כי בתקופת שירותם היוו "חוד החנית" של יחידות המחשבים של צה"ל. עיסוקם בשירות הצבאי נסב על פיתוח ומחקר מהמתקדמים במערכת הבטחון בישראל ובשירותי הבטחון בעולם. כדי לזכות בדירוג המחקר, השקיעו משאבים אישיים ומקצועיים רבים בעריכת מחקרים ועבודות מחקר, ואף למדו על חשבונם לצורך קבלת תארים אקדמיים מתקדמים במוסדות שונים להשכלה גבוהה. חלק מהם אף התחייב לשרת תקופה נוספת בשירות קבע בצבא לצורך קיום התנאי של "יתרת שירות של שנתיים", הנדרש כאחד התנאים לצורך קבלת הדירוג. לדבריהם, דירוג המחקר נועד להבטיח, בנוסף למעמד ויוקרה מקצועית, גם הטבות כלכליות בשני מישורים עיקריים: שכר מוגדל במשכורת השוטפת בזמן השירות, ומענק שחרור מוגדל.
4. אין חולק, כי העותרים קיבלו את דירוג המחקר, ועל-פי דירוג זה שולמה להם משכורת מוגדלת במשך שנתיים. חרף זאת, ניתן להם מענק שחרור על בסיס משכורתם, אך בלא תוספת הרכיב בגין דירוג המחקר. לטענתם, חישוב מענק השחרור בדרך זו עומד בניגוד לפקודות הצבא ולפרקטיקה שהיתה נהוגה בצבא עד אותה עת, אשר על-פיה נכלל רכיב דירוג המחקר במענק השחרור גם למשרתי קבע אשר עובר לשחרורם היו במעמד דירוג מחקר שנתיים בלבד. כן נטען, כי שינוי נוהל התשלומים לגביהם מהווה פגיעה שלא כדין בהסתמכותם ובציפייתם הלגיטימית להכללת דירוג המחקר בחישוב מענק השחרור.
5. העותרים טוענים, כי חלות עליהם הוראות פקודות הצבא, אשר מכוחן דירוג המחקר הינו חלק מ"המשכורת הקובעת" לצורך חישוב מענק השחרור. על-פי עמדתם, סעיף 27 לפקודות מטכ"ל 36.0108 במתכונתן הישנה - אשר היא החלה על עניינם - קובעת במפורש כי תוספת דירוג המחקר נכללת בין מרכיבי השכר המשולב לצורך הגדרת המשכורת הקובעת, גם לענין מענק השחרור. יתר על כן, לדבריהם, על-פי הפרקטיקה שהיתה נהוגה במשך שנים בצבא, גם קצינים ששירתו שנתיים בלבד בדירוג מחקר עובר לשחרורם זכו במענק שחרור מוגדל, ונתון זה מתקיים לגביהם. על-פי הטענה, רשויות הצבא לא היו רשאית לשנות מהפרקטיקה האמורה, ולפגוע בציפיותיהם הלגיטימיות למענק שחרור מוגדל, אפילו אם התברר כי הנוהג הקודם היה מוטעה. זאת מאשר ששינוי נוהג של תשלומים כפוף לכללי המשפט הציבורי ולאיסור בדבר פגיעה בזכויות מוקנות.
6. ב"כ העותרים מוסיף וטוען כי, צה"ל רשאי אמנם לשנות את מדיניותו ביחס לתנאי הכללת דירוג המחקר במענק השחרור, אך הוא רשאי לעשות כן רק מכאן ואילך, ואין הוא רשאי לפגוע בזכויות העותרים, לאחר שאלה פעלו ושינו את מצבם לרעה בהסתמכם על נוהג קיים במועד בו קיבלו את הזכאות לדירוג המחקר. יתר על כן, נטען כי האבחנה שצה"ל עורך בין הקצינים שעבדו על-פי דירוג מחקר במשך שלוש שנים - לגביהם אין חולק כי הם זכאים לתוספת דירוג מחקר במענק השחרור - לבין אלה ששירתו על-פי דירוג זה שנתיים בלבד, אינו סביר ואינו קביל.
7. עוד נטען, כי מעבר לשלילת זכויות מוקנות מהעותרים על-ידי שינוי מדיניות מאוחרת של הצבא, ניתנה להם הבטחה מינהלית מחייבת לפיה ישולם להם מענק שחרור מוגדל מטעמו של קצין בכיר בצה"ל, ומטעם מחלקת התשלומים בצבא, שהיא הגורם המוסמך להתחייב לכך. הבטחות אלה מחייבות את צה"ל, כך על-פי הטענה.
תשובת המדינה
8. טוענת המדינה כי הסוגיה העומדת לדיון הינה האם מותר לרשויות הצבא לשנות את נוהל תשלומי מענק השחרור על-פי הוראות פקודות מטכ"ל 36.0108 (בנוסחן הישן החל על העותרים), לאחר שהתברר כי הפרקטיקה שננקטה על-ידן בעבר היתה מבוססת על טעות, שמקורה באי-הקפדה על תקופת האכשרה של שלוש שנים הנדרשת על-פי הפקודות כתנאי לקבלת מענק שחרור מוגדל המתבסס על דירוג מחקר. מוסכם על המדינה כי הפקודות החדשות שבינתיים החליפו את הישנות, ומחמירות מאד בתנאי הזכאות לדירוג מחקר, אינן חלות על העותרים.
9. המדינה טוענת, ראשית, כי פקודות הצבא מעולם לא איפשרו לכלול את תוספת דירוג המחקר במענק השחרור המשולם למשרת קבע אשר קיבל את שכרו לפי דירוג מחקר במשך תקופה הקצרה משלוש שנים. ככל שצה"ל העניק תוספת זו במענק שחרור למי שקיבל שכר על-פי דירוג מחקר במשך שנתיים בלבד, הרי שהוא טעה בכך, והדבר אינו מקים זכויות מוקנות לעותרים, ואין מקום כי רשויות הצבא ינציחו טעות כזו; מה גם, שנקבעו הוראות מעבר שתכליתן לבטל באופן הדרגתי את שיטת התשלום הקיימת, שהתבססה על טעות.
10. על-פי סעיף 6 להוראה 3.0502 להוראות הפיקוד העליון, מוכרת זכאות חייל שמשתחרר למענק שחרור. סעיף 13 לאותה הוראה קובע את שיעורי מענק השחרור, ומעמיד אותם על המשכורת החודשית הקובעת האחרונה. סעיף 5 להוראה זו מגדיר מהם רכיבי השכר לצורך חישוב המשכורת הקובעת לענין מענק השחרור. פקודות מטכ"ל 36.0108 בנוסחן הישן, שהן החלות על ענייננו, עוסקות בדירוג עובדי מחקר. בסעיף 33 לפקודות נקבע כי המשכורת הקובעת לקצין לצורך פרישה לגמלאות תחושב על-פי דירוג עובדי מחקר בהתקיים התנאים המפורטים בסעיפים 29 ו-30 לפקודות, קרי: בהתקיים תקופה מצטברת של שלוש שנים, שבהן קיבל הקצין את שכרו על-פי דירוג עובדי מחקר. עם זאת, לטענת המדינה, אין הוראה מפורשת בפקודות לפיה מרכיב דירוג מחקר ייכלל במשכורת קובעת אחרונה לצורך הענקת מענק שחרור. לפיכך, לכאורה, בניתוח המשמעות הפורמלית של הפקודות, דירוג המחקר אינו נכלל כלל במענק השחרור. עם זאת, על דרך האנלוגיה, הניחו רשויות הצבא, בפרשנות מיטיבה עם הקצינים המשתחררים, כי הדין החל ביחס לגמלת פרישה חל גם ביחס למענק שחרור, קרי: תנאי למענק שחרור מוגדל המתחשב בדירוג המחקר הוא כי הקצין המשתחרר שירת בדירוג זה לפחות שלוש שנים טרם שחרורו.
11. לעמדת המדינה, מעולם לא היתה זכאות למענק שחרור מוגדל על בסיס דירוג מחקר ביחס למי ששירת על-פי דירוג מחקר במשך תקופה הקצרה משלוש שנים. אלא שבשל טעות בהחלת הפקודות, ניתן בעבר מענק מוגדל גם למי שהשתחרר לאחר תקופת אכשרה של שנתיים בלבד בדירוג המחקר. כשנתגלתה הטעות שנעשתה בידי מינהל התשלומים, הורה סגן ראש אכ"א בחודש פברואר 2002 לתקנה, באופן ש"התקופה המזכה במענק שחרור לפי דירוג מחקר לא תפחת משלוש שנים". כמו כן, נקבעה הוראת מעבר, לפיה מי שהשלים תקופה של שנתיים בדירוג מחקר לפני תאריך 1.8.02, ויהא מועד שחרורו אשר יהא, יקבל מענק שחרור מוגדל תוך התחשבות בדירוג עובדי מחקר.
12. לטענת המדינה, משעה שהתגלתה טעות בפעולת הרשות המינהלית, אין היא רשאית להנציח את טעותה, ועליה לתקנה באופן מיידי, כדי למנוע המשך תשלום כספים מהקופה הציבורית שלא על-פי הדין. מעבר לכך, אפילו היה הנוהג שננקט עולה בקנה אחד עם האמור בפקודות, היה צה"ל רשאי לאמץ מדיניות חדשה בכל עת, ולהחילה מכאן ולהבא על מי שיפרוש בעתיד, שכן זכויות הפרישה, לרבות מענק השחרור בעת השחרור, מתגבשות אך במועד הפרישה על-פי הנורמות החלות אותה עת, ולא קודם לכן.
13. מוסיפה וטוענת המדינה כי הנוהג, על-פיו פעלו רשויות הצבא, שמקורו בטעות, לשלם מענק שחרור מוגדל גם למי שלא צבר עובר לשחרורו תקופת אכשרה בת שלוש שנים בדירוג מחקר, לא יכול לגבש הבטחה מינהלית מחייבת, כאשר נוהג זה מנוגד לדין. מינהל התשלומים של הצבא או קצין בכיר בשירות אינם מוסמכים בהבל פה להרחיב את תחולת פקודות הצבא, ולתת הבטחות בנות-תוקף לתשלום הטבות שכר בניגוד לדין.
14. לפיכך, מסכמת המדינה ואומרת, כי מכוח פרשנות הפקודות החלות על העותרים, אין זכות למענק שחרור מוגדל כאשר לא מתקיים תנאי האכשרה של שירות במשך שלוש שנים בדירוג מחקר. הנוהג שסטה מתנאי זה בעבר היה נגוע באי-חוקיות ובטעות; תיקון הטעות על-ידי צה"ל נעשה באופן פרוספקטיבי ביחס לאלה שטרם השתחררו, ותוך קביעת הוראות מעבר; לעותרים אין זכות מוקנית לקבלת מענק השחרור על בסיס דירוג עובדי המחקר, כל עוד לא קיימו את תנאי האכשרה, ואין בסיס לטענתם בדבר קיומה של הבטחה מינהלית בעניינם.
15. בהודעה משלימה, הודיעה המדינה כי בעקבות הדיון בבית המשפט הוחלט להאריך את תקופת המעבר לצורך שינוי נוהג התשלומים באופן שתוספת דירוג המחקר תיכלל במענק השחרור של משרתי קבע שהשלימו שנתיים בלבד בדירוג זה עד ליום 26.3.03 במקום עד 1.8.02, כפי שנקבע קודם לכן. הארכת תקופת המעבר מסתכמת אפוא, בכ-9 חודשים. מועד זה נבחר מאחר שבתאריך זה פורסמה פקודה חדשה בענין דירוג עובדי מחקר בצה"ל. משמעות הארכת תקופת המעבר כאמור היא כי כשליש מהקצינים שעתירה זו רלבנטית לגביהם, הכוללים כרבע מהעותרים בעתירה זו, יקבלו את המענק המוגדל.
הכרעה